RU | EN | AB
закрыть
открыть
ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АБХАЗИИ И РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
ПРОБЛЕМЫ  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АБХАЗИИ И РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 05.01.2018

ПРОБЛЕМЫ  ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АБХАЗИИ И РОЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА


Cаид Гезердава

 

Политический контекст (частичная признанность и международная изоляция) – влияют на использование международных стандартов и механизмов прав человека в Абхазии. Отсутствие общепризнанной международной правосубъектности исключает возможность участия Абхазии в международных договорах о правах человека, а также распространение юрисдикции международных правозащитных (субсидиарных) институтов.

Конституция Абхазии (ст. 11) создает только исходные начала для обращения к таким основополагающим международным документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Этими актами не исчерпывается перечень международных документов, которые должны признаваться в Абхазии, поскольку в той же статье упоминаются и другие общепризнанные международно-правовые акты. Но использование в правоприменительной практике названных, а тем более неназванных международных документов, проблематично. Со дня принятия Конституции эта норма имеет скорее потенциальное (и даже номинальное), нежели реальное значение и силу. Она будет оставаться таковой до тех пор, пока Абхазия не станет участницей названных договоров, будет иметь обязательства по имплементации и реализации их положений, т.е. полноценным членом международного сообщества. Но разрешение этой проблемы пока остается делом неопределенного будущего. Но, несмотря на это, в Абхазии должны быть созданы необходимые институционально-правовые механизмы для включения международных норм в национальную правовую систему и использования их в правоприменительной практике с учетом особенностей статуса государства. Статья 11 Конституции Абхазии – это обязательство государства признавать и гарантировать права, закрепленные в основополагающих международных документах о правах человека, которое оно в одностороннем порядке возложило на себя безотносительно своего статуса. Это обязательство следует выполнять, что позволит изменить номинальный характер положений об основных правах и свободах. Статью 11 необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 34 Конституции (т.к. они дополняют друг друга), в которой сказано, что перечисление определенных конституционных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, закрепленных в международных актах. Тем самым Конституция отводит этим актам важную роль в определении правового статуса личности в Абхазии – они компенсируют его неполноту. При сравнении заметно, насколько гл. 2 Конституции содержательно уступает многим зарубежным примерам закрепления конституционного статуса личности.

При этом нельзя сказать, что международные стандарты прав человека совсем не проникают в абхазское законодательство и правоприменительную практику. Но это непоследовательное, избирательное и непрямое включение – путем принятия законов, регулирующих реализацию определенных прав человека, которые могут относительно хорошо отражать международные стандарты, как например, Закон «О праве на доступ к информации» (2008 г.), либо противоречить им. К примерам последнего рода следует отнести Закон «О порядке проведения массовых мероприятий в Республике Абхазия» (2013 г.).

Наиболее близкими к положениям международных актов о правах человека является глава 2 Конституции (воспроизводящая многие положения Всеобщей декларации прав человека), но даже ее реализация оказывается проблематичной. Возможность осуществления конституционных прав и свобод напрямую связано с принятием законов, в которых полнота раскрытия их содержания часто зависит от компетентности и мировоззрения представителей власти, наиболее активно участвующих в законотворческой деятельности. Темпы развития законодательства о правах человека и содержание отдельных законов, не учитывающих международные стандарты, позволяют говорить о консервативности подходов и отсутствии государственной политики в области прав человека. В таких условиях отсутствие и колоссальную задержку принятия отдельных законов[i] можно было бы рассматривать как нарушение прав человека. Реализация негативных свобод, образующих пространство автономии личности, сильно затруднена, т.к. они, как правило, не нуждаются в подробном нормативном закреплении, а основной гарантией их действительности является судебная защита[ii].

Гражданское общество в период конструктивных отношений с властью ускоряло процесс появления новых нормативных источников о правах прав человека. Определенная часть законов, связанных с личными и политическими правами создавалась полностью или при участии гражданского общества. Общественные организации создали инициативные проекты таких законов как «О праве на доступ к информации» (от 22 апреля 2008 г.) и «О внесении изменений в Закон Республики Абхазия «О праве на доступ к информации»» (от 1 июня 2015 г.), «Об обеспечении равных правовых возможностей мужчин и женщин» (29 декабря 2008 г.), а также пролоббировали их принятие; участвовали в модернизации избирательного законодательства (в частности, представители НПО разработали и предложили дополнить его нормой об общественном наблюдателе на выборах органов государственной власти Абхазии[iii]).

Позиция судов общей юрисдикции в вопросе реализации Конституции является отражением подхода, характерного для советского периода – как к декларативному документу, уступающему в конкретности законам. Эта позиция не была преодолена и сказалась на отношении к концепции прямого действия прав человека, которая до сих пор остается непризнанной[iv]. Зависимое положение судов можно объяснить доминированием исполнительной власти, особенно в контексте институционально не оформившегося выхода из советских реалий. Судебная власть остается чрезвычайно несамостоятельной в определении своего места в системе органов государственной власти и немодернизированной. Серьезным ударом по независимости судебной власти стал референдум 12 октября 1999 г., на котором было принято решение об отмене принципа бессрочности полномочий судей (срок полномочий судей был сокращен до пяти лет)[v].

Судебная система Абхазии проходила несколько этапов реформирования (последний масштабный этап прошел в середине 2015 г.). Однако гуманизация правосудия, которая изменила бы целеполагание и подходы судей, никогда не заявлялась как ориентир судебной деятельности. Ни одна реформа не сопровождалась концептуальным обоснованием принципов ее проведения. И в настоящее время судебная власть остается реципиентом, а не инициатором изменений. Цели правосудия, связанные с защитой основных прав и свобод, безусловно, присутствуют в новом законодательстве, но они автоматически перенесены из иностранного. Позиция самой судебной власти в отношении своей роли как основного гаранта прав человека выражаются неактивно. В качестве примера (почти единственного) можно привести Постановление Пленума Верховного Суда Республики Абхазия и Президиума Арбитражного Суда Республики Абхазия от 4 марта 2011 г. № 5/2 «О судебной власти», в котором эти высокие судебные инстанции обязывают суды в случае установления несоответствия акта любого государственного и иного органа Конституции, принимать решение в соответствии с Основным законом (абзац 5 ч. 2). Но хотелось бы ожидать от них более конкретных шагов по обеспечению прямого действия конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина.

Как правило, суды общей юрисдикции, обосновывая свои решения, не ссылаются на нормы главы 2 Конституции и международные документы о правах человека. С позиции самих судов, игнорирование Конституции может быть оправдано тем, что их задача по обеспечению прямого действия Конституции никогда не уточнялась. Разъяснения о том, в каких случаях и как именно суды должны применять Конституцию в качестве акта прямого действия, должен был дать Верховный суд, но он до сих пор игнорирует существование этой проблемы. Необходимы также разъяснения Верховного суда о применении судами общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Республики Абхазия.

В абхазском контексте новые институты, которые должны способствовать защите прав человека и имплементации международных стандартов, сталкиваются с серьезными сложностями.

Новый орган конституционного контроля появился совсем недавно – после внесения поправок в Конституцию Республики Абхазия в 2014 году. Конституционный суд призван стать основным защитником и толкователем содержания конституционных прав и свобод человека, и в рамках этой деятельности ему не избежать рассмотрения международных стандартов. По аналогии с соответствующим российским законом, Конституционный суд рассматривает дела о конституционности законодательства, проверяет соответствие закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, Конституции на основании жалоб граждан на нарушение конституционных прав и свобод и на основании запросов судов (ст. 711 Конституции). Со дня вступления в силу ст. 71 Конституции и Конституционного закона «О судебной власти» (1 января 2016 г.) прошел почти год, но Парламент Абхазии, нарушая эти основополагающие положения и акты, не может сформировать полный состав Конституционного суда[vi].

С серьезными проблемами со дня своего появления столкнулся другой важный государственный правозащитный институт – Уполномоченный по правам человека. 24 февраля 2016 г. был принят Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Абхазия», который впервые определил независимый статус Уполномоченного.[vii]. Избрание нового омбудсмена продолжительное время задерживалось (Закон вступил в силу 1 марта 2016 г., а новый омбудсмен Дмитрий Маршан был избран только 22 ноября того же года). После назначения омбудсмена оказалось, что в республиканском бюджете отсутствуют средства на финансирование его деятельности[viii]. Омбудсмену не были выделены даже служебные помещения, у него не было постоянных сотрудников аппарата[ix]. 28 июля 2017 г. омбудсмен подал в Парламент заявление о сложении полномочий и 16 сентября 2017 г. депутаты приняли его отставку. Д. Маршан заявил, что к такому решению его подтолкнули декларативное отношение государственной власти к развитию института уполномоченного по правам человека[x] и несогласие с «политикой, которую проводит руководство нашей страны в целом, и которая затрагивает все сферы жизнедеятельности наших граждан»[xi]. Со дня отставки омбудсмена прошло три с половиной месяца, и снова задерживается начало процедуры выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека.

Статус омбудсмена позволяет ему быть одним из ключевых институтов в системе защиты прав человека в Абхазии. Омбудсмен не изолирован от гражданского общества – Закон открывает ему возможность взаимодействовать с национальными правозащитными организациями (п. 5 ч. 1 ст. 2 Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Абхазия»). Перед омбудсменом не закрыты двери для международного взаимодействия с учетом его статуса, т.е. независимо от признания государства, которое он представляет[xii]. Поэтому он может быть источником объективной информации о состоянии прав человека в Абхазии. Например, предыдущий омбудсмен Георгий Отырба является членом Европейского института омбудсменов (European Ombudsman Institute) – интеллектуальной площадки, объединяющей омбудсменов многих стран мира. У омбудсмена есть возможность быть проводником международных стандартов в абхазское законодательство и правоприменительную практику, если он будет достаточно широко понимать содержание своей миссии. В этом отношении Закон его практически не ограничивает.

 

Рекомендации:


1) Верховному Суду Республики Абхазия – принять руководящие разъяснения по вопросу непосредственного применения судами общей юрисдикции Конституции Республики Абхазия и общепризнанных принципов, норм международного права и международных договоров Республики Абхазия;


2) высшим судам Республики Абхазия – предусмотреть в своих регламентах возможность обращения к ним с инициативными экспертными заключениями (заключения amicus curiae) во время рассмотрения дел, имеющих общественную и политическую значимость, выполненными специалистами или организациями, имеющими опыт практической или теоретической деятельности в сфере юриспруденции;


3) Уполномоченному по правам человека Республики Абхазия – активно налаживать международные связи, осуществлять мониторинг законодательства и правоприменения на предмет соответствия общепризнанным стандартам прав человека;


4) правозащитным НПО – а) активно взаимодействовать с государственными институтами защиты прав человека; б) использовать свой экспертный потенциал для формулирования предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в соответствии с общепризнанными стандартами прав человека.



[i] Например, Закон «О порядке проведения массовых мероприятий» был принят только в 2013 г., хотя его необходимость вытекает из ст. Конституции Республики Абхазия, принятой 26 ноября 1994 г.

[ii] По наблюдениям правозащитников, право на достоинство (право не подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию) часто подвергается нарушениям со стороны правоохранительных органов.

[iii] Конституционным законом Республики Абхазия от 9 октября 2009 г. глава 2 Конституционного закона «О выборах Президента Республики Абхазия» была дополнена статьей 121 «Общественные наблюдатели».

[iv] В предшествующей редакции Конституции (от 3 октября 1999 г.) Верховный суд должен был рассматривать дела о конституционности решений, принятых Президентом, Парламентом, а также другими органами государственной власти или местного самоуправления (п.1 ч. 1 ст. 73); а также решать любые споры, либо высказывать мнение по вопросам, связанным с Конституцией (п. 4 ч.1 ст.73). Действовавший до последней судебной реформы конституционный закон “О судоустройстве” (от 13 августа 1996 г.) предусматривал, что суды обязаны защищать права и свободы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией, граждане имеют право на судебную защиту от посягательств на права и свободы, предусмотренные Конституцией. Также предусматривалось, что в тех случаях, когда закон, подлежащий применению в конкретном деле, противоречит Конституции и ущемляет права и свободы граждан, суд общей юрисдикции должен внести представление в Верховный суд, который примет решение о конституционности закона. Но, несмотря на нормативные предписания, судебная власть не осмелилась усилить свои позиции, взявшись за осуществление конституционного контроля. Формальным поводом был нерешенный организационный вопрос, а именно: в лице какой своей структуры Верховный суд должен осуществлять конституционный контроль. Верховный суд не решился ни воспользоваться  правом законодательной инициативы, ни урегулировать этот вопрос в своем Регламенте, на что он, разумеется, имел бы право (Конституция и судебное законодательство обязывали его решить этот вопрос в  какой-либо приемлемой форме ).

[v] См. Обращение Собрания судей к Президенту Республики Абхазия Ардзинба В.Г. Сборник документов Верховного суда Республики Абхазия. Сухум. 2012. С. 744.

[vi] Информация приводится по состоянию на 1 декабря 2017 г.

[vii] Ранее Уполномоченный по правам человека являлся должностным лицом при Президенте Республики Абхазия, преимущественно с консультативными функциями. Уполномоченный назначался и освобождался от должности указом Президента. См. Положение «Об Уполномоченном по правам человека при Президенте Республики Абхазия», утв. Указом Президента Республики Абхазия от 15 мая 2007 года.

[viii] Вице-премьер Абхазии, министр финансов Дмитрий Сериков объяснил ситуацию с отсутствием финансирования тем, что проект сметы на финансирование деятельности Уполномоченного, составленный Парламентом Абхазии, поступил в Министерство финансов на согласование уже в наступившем 2017 году, после вступления в действие Закона «О Государственном бюджете Республики Абхазия на 2017 год». В бюджете расходы на содержание аппарата Уполномоченного по объективным причинам не были предусмотрены. Смета расходов аппарата Уполномоченного была утверждена Парламентом Абхазии в конце первого квартала текущего года. Соответственно, финансирование новых расходов может осуществляться только с начала очередного финансового года, при условии включения соответствующих расходов в Закон о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в Закон о бюджете, при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям расходов бюджета. См. «Сериков: ринято решение о финансировании аппарата омбудсмена за счет средств фонда Президента, но заявок на финансирование от Уполномоченного не поступало». Режим доступа: http://www.apsnypress.info/news/serikov-prinyato-reshenie-o-finansirovanii-apparata-ombudsmena-za-schet-sredstv-fonda-prezidenta-no-/.  

[ix] См. «Дмитрий Маршан: в республиканском бюджете на 2017 г. средства на деятельность аппарата уполномоченного по правам человека предусмотрены не были». Режим доступа: http://abkhazinform.com/intervyu/item/5647-dmitrij-marshan-v-respublikanskom-byudzhete-na-2017-g-sredstva-na-deyatelnost-apparata-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-predusmotreny-ne-byli.

[x] Уполномоченный по правам человека в Абхазии Дмитрий Маршан написал заявление о сложении полномочий. Режим доступа: http://abkhazinform.com/item/6266-upolnomochennyj-po-pravam-cheloveka-v-abkhazii-dmitrij-marshan-napisal-zayavlenie-o-slozhenij-polnomochij

[xi] Увольте: Абхазия осталась без омбудсмена. Режим доступа: http://sputnik-abkhazia.ru/Abkhazia/20171016/1022146868/volte-abxaziya-ostalas-bez-ombudsmena.html.

[xii] Аналогично в отношении роли абхазского омбудсмена высказалась федеральный омбудсмен Бельгии г-жа Кэтрин де Брукер (Catherine De Bruecker) во время встречи с автором данного раздела в офисе федеральных омбудсменов в Брюсселе в 2015 г.



Последнее видео